7月11日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第二次会议，会议审议通过了《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》等重要能源领域文件，为完善能源消耗总量和强度调控，推动我国能耗双控向碳排放双控转变提供了政策依据和制度保障。
为什么要推动能耗双控逐步转向碳排放双控，能耗双控与碳排放双控有什么联系和区别，从能耗双控逐步转向碳排放双控，将带来哪些变化？对此，新京报贝壳财经记者采访了国家发改委能源研究所原所长、中国能源研究会能源产业品牌研究与传播工作部主任韩文科，进行了深度解读。
1.政策基础日益完善，形势日益紧迫
“双碳”目标提出以来，我国生态文明建设已进入以降碳为重点战略方向的关键时期，我国对化石能源消费控制日益严格，同时，新能源装机总量增加和能源转型不断加快，而新能源消费仍有很大部分计算在能源消费总量当中，这限制了地方合理用能和经济发展，能耗双控向碳排放双控的转变的形势也日益紧迫。
2021年，国家发改委对部分省域能耗强度、消费总量进行预警后，部分地方完成能耗双控指标，甚至出现了“运动式”减排和“一刀切”式的限产，进而导致当年夏天部分地区能源短缺，甚至出现拉闸限电。
在接受贝壳财经记者采访时，韩文科认为，为了应对我国区域发展不平衡以及结构性问题带来的发展困局，突破经济下行压力，需要及时调整原来的能源政策措施。同时，原有措施还因为无法精准调控导致在完不成目标任务时的“一刀切”做法。尤其是“十三五”后期，一些地区因为能耗双控在发展上受到很大影响。在能源考核上，资源型地区面临着很大压力。
早在2021年12月中央经济工作会议就指出：“要科学考核，新增可再生能源和原料用能不纳入能源消费总量控制，创造条件尽早实现能耗双控向碳排放总量和强度双控转变。”党的二十大提出：“立足我国能源资源禀赋，坚持先立后破，有计划分步骤实施碳达峰行动。完善能源消耗总量和强度调控，重点控制化石能源消费，逐步转向碳排放总量和强度双控制度。”这事实上是对当时能耗双控政策面临问题的一次调整。在接受贝壳财经记者采访时韩文科表示。
在接受贝壳财经记者采访时韩文科表示，近年来政府部门已经在双控方面进行着这样的过渡。这一次以文件的形式在中央正式获得通过，是一次制度性规范性的安排。
2.双控转变符合全球发展趋势，最大特点是放开清洁能源消费
统筹安全和减排是能源工作的重点，“双碳”目标下，控制好温室气体，特别是二氧化碳的排放是推动碳达峰碳中和，落实气候变化行动的最重要措施。因此，推动能耗双控向碳排放总量和强度双控转变可以将能源安全和经济发展有机统一起来，是我国经济发展形势和生态文明建设的现实需要。
能耗总量控制不仅包含化石能源消费，也包括非化石能源，总量的管控直接影响了清洁能源的开发利用和新能源资源丰富地区的经济发展。推动能耗双控向碳排放总量和强度双控转变后，碳排放量和强度将代替能源消费总量和能耗作为主要考核指标，地方可以通过发展清洁能源满足自身用能的增长需求，这有利于保障区域经济发展过程中的能源供给稳定。国家能源局局长章建华曾表示，能源双控转向碳排放总量和强度双控的最大特点，就是以后经济发展所需要的能源，用清洁能源可以放开，但是化石能源会受到一定的控制。
韩文科在接受贝壳财经记者采访时表示，各个国家的能源结构不一样，各国产品用能耗去对比，既没先例，也没可行的办法。然而这些产品是可以用碳排放量来比对的，这是一个趋势。韩文科表示，碳排放双控是适应当前发展形势、面向未来的一种新的制度安排。转变之后，可以利用市场化手段，进行生产与效率的调节，从而淘汰落后产能，推动能源效率的提高和经济的发展。这也同时为全国碳排放交易市场提供了广阔舞台。国际上讲低碳，会把碳控制给下沉到产业的产品和服务里面去。所以实行碳排放双控对企业适应国际国内市场，适应“双循环”，不断地降低成本，降低碳足迹，对企业走出去，这都是有利的。只要碳足迹足够低，碳排放就会很低，碳排放低对出口也是具有优势的。在国内，可以更好参与供应链、产业链，推动产业发展。
3.能耗双控向碳排放双控转变为地区和行业带来发展新机遇
此次，中央深改委会议审议通过《关于推动能耗双控逐步转向碳排放双控的意见》，为推动能耗双控转向碳排放双控提供了政策保障，为我国能源尤其新能源丰富地区发展打开了市场空间，为碳监测碳核算服务行业带来了发展机遇。
中央全面深化改革委员会第二次会议指出，从能耗双控逐步转向碳排放双控，要坚持先立后破，完善能耗双控制度，优化完善调控方式，加强碳排放双控基础能力建设，健全碳排放双控各项配套制度，为建立和实施碳排放双控制度积极创造条件。
在贝壳财经记者的采访中，韩文科表示，这既保证了制度的稳定性，同时也积极鼓励转变的实施。同时，这也为我国北方广大能源资源型地区突破现有困局提供了机会。两年前就曾有地方主要负责人呼吁这种转变的尽快实施。理由是，对于资源型地区，无中生有的换道超车并不容易，而最有效的产业升级办法就是不断进行产业更迭。但多数新增项目都面临突破能源消耗总量的问题。在原有双控条件下，会被“一票否决”，而这样的项目有望在之后的发展中逐渐壮大并最后对原有产业进行替代。而这些问题，在政策调整后有望被解决。
同时，能耗双控向碳排放双控转变需要科学完善的碳核算体系和健全的碳交易市场作为支撑。双控转变背景下，各地区各行业需要加快完善在碳排放数据核算上的基础能力，建立和提升自身的碳排放统计能力，并符合国际社会对温室气体排放和减排监测的基本要求。这将极大激发市场上对碳监测、报告、核查的业务需求，刺激碳领域专业服务的发展。同时，这也将全面激发各地对碳交易的需求，促进碳汇开发和碳市场的发展。
新京报零碳研究院研究员 任大明
编辑 陶野 校对 朱名恬
