6月15日，国家发展改革委联合有关部门印发《关于开展重点行业节能降碳改造攻坚三年行动的通知》（“《通知》”），对钢铁、电解铝、水泥、平板玻璃等9个重点行业节能降碳改造作出系统部署。
围绕钢铁、电解铝、水泥等高耗能行业的新一轮系统性改造，不仅意味着工业领域减碳路径从“增量扩张”转向“存量优化”，也折射出我国能源治理逻辑正在从能耗约束向碳排放约束演进。
在这一过程中，政策如何落地、行业如何转型、企业如何平衡成本与收益，正成为“双碳”下半场的关键命题。
从“增量减碳”到“存量减碳”
国家发展改革委能源研究所能源效率中心主任白泉告诉新京报零碳研究院，《通知》本质上是对既有节能降碳政策体系的延续与深化。随着“十四五”收官、“十五五”开启，我国在节能降碳方面已形成一系列重要目标，包括煤炭消费达峰、石油消费达峰、碳排放达峰，以及新增用电需求主要由新增清洁电力满足等。
这些目标要求严、任务重，仅提出目标远远不够，还需要配套具体行动和实施措施。从这个角度看，《通知》的核心意义就在于“行动”。它不是简单提出管理要求，而是围绕重点行业节能降碳改造作出具体部署，通过推动技术升级、设备更新和工艺改造，促进企业和行业真正落实节能降碳任务，为实现“十五五”各项目标提供重要支撑。
事实上，近期出台的一系列政策文件已经释放出相同信号，无论是“十五五”规划纲要，还是中办、国办《关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》，都将重点领域、重点行业节能降碳改造作为重要任务。
厦门大学管理学院讲席教授、中国能源政策研究院院长林伯强告诉新京报零碳研究院，《通知》的发布，也意味着我国“双碳”工作正在进入新的阶段，从过去侧重“增量减碳”逐步转向“存量减碳”。与以往强调“节能减排”相比，此次提出的“节能降碳”理念发生了重要变化，其核心在于将清洁能源纳入节能评价体系。
林伯强表示，过去，节能减排更多关注能源消费总量和污染物排放，而在能耗双控背景下，节能降碳更加关注能源消费的碳排放水平。也就是说，不再单纯限制能源消费，而是鼓励企业提高绿色电力等清洁能源使用比例。对于使用清洁能源的部分，其能源消费约束有所放宽；而仍以化石能源为主的企业，则既面临能耗约束，也面临碳排放约束。
从节能减排到节能降碳，反映出我国能源管理思路的重要转变，即从单纯控制能耗，转向以碳排放为核心，通过优化能源结构、扩大绿色能源应用，实现经济发展与降碳目标的协同推进。
节能的再定位
《通知》为何选择这九个工业重点行业？据国家发展改革委有关负责人介绍，重点行业能源消耗和二氧化碳排放规模大、强度高，是提高能效、压减煤炭、降低碳排放的重中之重。据有关行业协会摸排测算，目前粗钢、电解铝、水泥熟料、平板玻璃等行业能效标杆水平产能占比仍不足30%，部分行业还有超过10%的产能能效低于基准水平，节能降碳改造还存在巨大空间。
在香港科技大学（广州）教授姜克隽看来，伴随《通知》的发布，节能降碳的重要性正在被重新定义。在“双碳”目标框架下，节能不仅是减排工具，更是降低系统成本的重要路径。
他告诉新京报零碳研究院，在碳中和推进过程中，节能与新能源并不是替代关系，而是相互补充的关系。随着风电、光伏等可再生能源成本下降，社会一度出现“新能源替代节能”的认知倾向，但从系统经济性看，这一判断并不成立。
他表示，如果不强化节能措施，到2050年我国全社会用电量可能从当前约10万亿千瓦时增长至20万亿千瓦时；而通过持续推进节能，用电需求可控制在15万亿至16万亿千瓦时之间。需求侧每减少一单位能源消费，都意味着发电、输电与储能等基础设施投资显著下降。
从减排角度看，节能同样具有结构性意义。姜克隽测算，若未来我国碳排放潜力达到100亿吨，通过节能优化需求侧结构，可减少约30%的排放规模，显著降低技术与经济成本。
节能技术创新的重要性也正在上升。从新能源汽车能耗优化，到高铁、航空等交通装备效率提升，再到工业流程优化，节能技术已成为绿色科技创新的重要方向。
姜克隽认为，从长远来看，推动重点行业节能降碳改造，核心目标之一是提升中国产品和产业的国际竞争力。当前，热泵、光伏、直接空气捕集二氧化碳等众多零碳技术已形成较强的中国优势，为绿色低碳产业发展奠定了基础。
随着全球绿色贸易规则不断完善，节能降碳不仅是环境问题，更是市场竞争问题。以欧盟碳边境调节机制（CBAM）为例，其对中国产业的整体影响相对有限，反而可能提高部分新兴经济体的出口成本，为具有低碳制造优势的中国产品进一步拓展国际市场创造机遇。
绿色转型的“最后一公里”
节能降碳改造在推进过程中仍面临不少现实挑战。白泉告诉零碳研究院，当前，钢铁、水泥等重点行业整体仍处于下行周期，企业经营压力较大，市场需求和行业预期存在较强不确定性，一定程度上影响了企业开展节能降碳改造的主动性和积极性。
与此同时，资金来源也是制约改造推进的重要因素。改造资金中约20%来自中央预算内投资，其余约80%需要企业自筹或通过银行贷款解决。在企业盈利能力承压的背景下，融资难的问题依然突出。
从金融支持角度看，绿色金融仍有进一步发力空间。一方面，节能降碳项目往往具有专业性强、初始投资高、投资回收周期较长等特点，金融机构普遍缺乏对节能减排技术和项目效果的专业评估能力，难以准确判断项目的实际节能效益和投资价值。另一方面，虽然绿色金融已被纳入金融“五篇大文章”，但金融机构传统的风险收益考量与国家绿色低碳转型的战略需求之间仍存在一定磨合空间，如何建立更加有效的风险分担和激励机制，仍是需要解决的问题。
姜克隽认为，从本质上看，这份文件仍然遵循市场化逻辑，企业是否实施节能降碳改造，最终还是要算经济账，综合考虑投资成本、预期收益和市场前景。不过，政策的作用在于通过财政资金和配套支持发挥撬动效应，降低企业的初始投入和转型成本，引导原本处于观望状态的企业加快实施节能降碳改造。同时，政策还通过绿色认证、绿色金融、出口竞争力提升等一系列激励措施，提高企业开展节能降碳改造的综合收益，并推动其与国际绿色低碳规则和市场标准接轨，进一步增强企业绿色发展的内生动力。
值得关注的是，政策层面正不断强化金融对节能降碳的支持力度。
零碳研究院关注到，在今年全国节能宣传周启动仪式上，中国人民银行研究局介绍了我国绿色金融发展的最新进展，多家金融机构与企业现场签署绿色金融赋能节能降碳合作意向书，通过绿色信贷等金融工具支持企业实施节能降碳改造。这也意味着，未来随着绿色金融产品创新和配套机制完善，金融支持有望成为推动重点行业节能降碳改造的重要抓手。
新京报贝壳财经记者 朱玥怡 编辑 陈莉 校对 穆祥桐
