据广东省人民政府新闻办公室官方微信公众号“广东发布”消息，广东省市场监督管理局近期发布的一份答复函，让被“除名”食品类别6年之久的槟榔，再次站在舆论风口。
答复函明确，槟榔既未列入国家卫健委公布的药食同源目录，也未通过新食品原料安全性评估，不属于食品原料。各有关部门将综合产业现状、执法实操、消费习惯、公共安全等多方因素，系统论证将槟榔划为特殊管控品类的可行性。这意味着，广东正在考虑给槟榔一个全新的法律身份——“特殊管控品类”。一旦落地，槟榔的流通空间将被进一步压缩，监管也将有法可依。
但槟榔的“身份”问题，远比一般常见产品复杂。自2020年被从食品体系“除名”后，槟榔并无专门监管，仍处于真空地带，校园周边未成年人轻易可购买到，电商平台上食品店公开叫卖，生产标准混乱，生产许可缺位等乱象丛生。广东此次表态，能否打破僵局？“特殊管控”可能走向何方？
6年前就被“踢出”食品行列，但监管仍存空白
事实上，槟榔并非一直是“黑户”。2020年之前，槟榔一直以“食用槟榔”的名义在食品体系内流通。转折出现在2020年2月，市场监管总局发布修订后的《食品生产许可分类目录》，删除“食用槟榔”类目，不再核发食用槟榔食品生产许可。2021年9月，市场监管总局在《关于槟榔制品监管有关事项的通知》（市监食生函〔2021〕1582号）中明确，槟榔不再按照食品进行监管。同月，国家广播电视总局办公厅发布通知，停止利用广播电视和网络视听节目宣传推销槟榔及其制品。
根据市场监督管理总局2022年9月发布的关于槟榔制品信访事项回复意见书（第2022072103462号），槟榔及其制品不得作为原料生产加工食品，槟榔制品不得以任何语言文字、图形、符号及其他方式标识或介绍为“食品”或“食用”，不得作为食品经营。经营者不得在食品经营区域陈列、摆放、销售槟榔制品；槟榔制品陈列、摆放、销售区域应当与食品经营区域保持一定物理距离。电商平台不得以食品名义展示、经营槟榔制品，不得明示或暗示槟榔制品可食用。
在此背景下，近年来，全国各地对槟榔制品经营开展治理。2022年9月，四川南充、新津等地发布通知，要求食品经营者及时下架，不得销售食品包装和标签标识的槟榔及槟榔制品。2024年6月，福建省市场监督管理局发布消费提示，明确指出槟榔及槟榔制品不属于食品，不得以任何方式标识或介绍为“食品”或“食用”。
同时，生产企业也在进行调整。新京报记者从一家湖南槟榔生产企业了解到，自食品生产许可证到期后，企业不再持有食品生产许可，目前依据营业执照、地方监管部门的指导意见开展生产经营，并向属地政府进行了生产经营行为备案。产品包装已不再使用食品相关标识，不涉及食品属性宣传。
然而，不按食品监管之后，槟榔应当作为哪种类型产品监管，目前并没有明确法律法规规定。近日，广东省市场监督管理局官网发布《关于广东省十四届人大五次会议第1093号代表建议答复的函》。在答复函中，广东省市场监管局表示，国家层面暂未出台槟榔及其制品专项监管法律法规，未将槟榔纳入特殊管控品类，生产、流通、广告经营等环节按照普通商品监管。
校园周边售卖，未成年人轻易购买
在此情况下，众多隐忧逐步显现，尤其是校园周边售卖槟榔的问题。近期，据《人民日报》等媒体报道，不少学校周边售卖槟榔的情况逐渐增多，未成年人轻易就能买到。有家长和老师担忧，中小学生好奇心强，喜欢跟风，校园周边销售这种容易成瘾且有致癌风险的产品，无异于在诱惑孩子们。
《2021—2026年槟榔行业深度分析及投资价值研究咨询报告》显示，槟榔食用者有年轻化趋势，30岁以下消费者占比超60%，青少年尝试率近年增长35%。部分地区（如湖南娄底）小学生咀嚼率达12.4%。
目前国家层面尚无针对未成年人禁售槟榔的明确规定，但近年来，不少地方已作出有益尝试。四川、福建、浙江等地要求，食品经营者不得向未成年人宣传和销售槟榔。内蒙古突泉县、河南三门峡市等地明确，校园周边200米范围内禁止销售槟榔制品等。
然而，未成年人保护这道防线，靠地方“加码”终究不是长久之计。中国社会科学院食品药品产业发展与监管研究中心主任张永建接受新京报记者采访时表示，校园周边售卖槟榔显然需要更为严格的管制。“槟榔已被明确不属于食品，在校园周边售卖并不合适，这也需要监管部门针对未成年人出台有效的保护措施。”
电商平台食品店售卖槟榔、执行标准混乱
不仅如此，网络销售环节的监管漏洞同样突出。尽管监管要求槟榔不得以食品销售，但电商平台上，不少声称是“食品店”的商家仍在公开售卖槟榔。
6月26日，新京报记者在某电商平台搜索发现，“叼嘴巴食品旗舰店”“楚味食品”“湘宇坊食品铺子”“新卖点零食店”等店铺均在售卖槟榔，新京报记者查询部分店铺资质发现，有店铺相关经营范围明确包含“食品销售”。更有甚者，电商平台还有水果店铺售卖新鲜槟榔。例如在“沃果水果专营店”，店内只有鲜果槟榔这一个产品，店铺名称和产品描述中的“水果”“鲜果”字样，也是“可食用”的暗示。但对于“新鲜槟榔”这一初级农产品，其是否完全等同于“槟榔制品”来监管，目前还没有相关依据。
另外，相关宣传话术依然打“擦边球”。在电商平台，有商家在槟榔宣传页面写着“一口够劲”“肉厚多汁，嚼劲十足”“口齿留香”“醇香劲道不烧口”等广告语，虽未直接使用“食品”二字，却在字里行间暗示“可食用”。在网络直播间，有博主宣传槟榔“可以提神”等。短视频平台上，不少博主会发布制作槟榔的视频。社交平台上，关于槟榔的“科普”内容依然不少，有博主详细讲解槟榔的“老、嫩、干、鲜”四种形态及各自食用方法。
比宣传更为混乱的，是槟榔制品执行的标准和生产资质。新京报记者随机选取电商平台销售的6袋槟榔产品发现，其执行标准有所不同：4款标注T/HNBFIA 01，1款标注T/CTMA 01，另有1款标注T/CFMA 01。
经查询，T/HNBFIA 01现行有效版本为T/HNBFIA 01—2023《精制槟榔》，起草单位包括湖南省槟榔行业协会以及湖南胖哥鑫鸿实业有限公司、小龙王食品有限公司等13家槟榔企业等。该标准此前版本T/HNBFIA 01—2021名称则为《食用槟榔》。
T/CTMA 01现行有效版本为T/CFMA 01—2022《槟榔》，起草单位有中国农业大学、中国标准化研究院等科研院所以及万宁市槟榔和热作产业局、定安县槟榔协会等单位。而T/CTMA 01暂时无法查到出处。
槟榔产品执行标准有所不同。 电商平台截图
一位槟榔行业人士曾对新京报记者指出，槟榔自2020年起已不再属于食品，但行业仍在沿用以食品标准框架制定的团体标准来组织生产，包括一些添加剂的含量均是按照食品添加剂的标准来添加。上述湖南槟榔生产企业表示，目前槟榔行业尚未建立统一的国家标准，截至目前，海南生产的产品执行海南省地方标准DB 46/T 543《槟榔》，湖南生产的产品一般执行团体标准T/CFMA 01《槟榔》。“一直期待国家层面能够尽快建立更加明确、统一的产品分类和标准体系”。
生产资质层面同样面临困境。自2020年《食品生产许可分类目录》删除“食用槟榔”类目，不再核发食品生产许可后，多地市场监管部门明确要求槟榔制品包装不得标注食品生产许可证编号（SC编号）。新京报记者查看上述产品包装，均未发现SC编号，也没有内容生产许可标注，部分产品仅标注包装许可证号。这也意味着，槟榔制品生产新的许可类别尚未有统一规范。
槟榔的千亿产业与健康代价
为什么槟榔监管留有空白？因为槟榔早已不是一颗简单的果子，它背后是一个养活数百万人的千亿产业。
中研普华产业院发布的《2024—2029年槟榔行业市场深度调研与投资潜力研究报告》指出，槟榔行业在中国已形成庞大的产业规模，产值高达数百亿元，槟榔行业市场规模已经突破1000亿元大关，并持续保持增长态势。
公开数据指出，槟榔全产业链覆盖种植、加工、销售环节，直接或间接提供就业岗位超500万个。企查查数据显示，截至6月23日，国内现存槟榔相关企业1.58万家。2025年注册2010家，同比增长31.46%，成立5年至10年的企业占比最高，达32.09%。从地域分布来看，槟榔相关企业绝大多数分布在湖南，数量超万家。在种植环节，海南省槟榔协会的数据显示，海南槟榔种植面积约为150万亩，年产值超过200亿元，是海南除橡胶外的第二大热带经济作物，直接关系到百万农户的生计。
然而，另一组数据同样不容回避。早在2003年，槟榔就被世界卫生组织国际癌症研究中心认定为1类致癌物。有研究表明，吸烟且食用槟榔者口腔癌风险是普通人群的8.4倍，加酒精三者并用风险高达123倍。《中国牙科研究杂志》的一篇论文预测，到2030年，湖南与槟榔相关的口腔癌患者将累计超过30万，全国则可能超过100万，造成的医疗负担可能超过2000亿元。
槟榔的致病机理并不复杂，“科普中国”平台有文章指出，槟榔含有的槟榔碱刺激内源性肾上腺皮质激素的分泌，导致脑垂体释放更多的促肾上腺皮质激素，肾上腺会产生更多的肾上腺皮质激素，从而会让人变得兴奋。同时，槟榔中所含的槟榔纤维粗糙，常吃槟榔会损伤口腔黏膜（局部外伤和黏膜损伤）和牙齿，引起口腔黏膜下纤维化以及口腔白斑，存在恶变的高危险性。长期食用槟榔还会导致口腔损伤久而不愈，形成口腔局部的慢性损伤，增强口腔黏膜细胞脱落的频率，诱发慢性炎症、细胞增殖甚至口腔癌等问题。
广东探路：“特殊管控”意味着什么？
一边是千亿级产业，一边是失管后可能造成的公共健康危机，这一产品的监管该怎么走向更精准，产业如何安全规范发展？
在上述答复函中，广东省市场监管局明确提出，在下一步工作计划中，各有关部门将结合全国统一大市场建设和法制统一要求，持续跟踪国家立法动态及外省立法实践，综合产业现状、执法实操、消费习惯、公共安全等多方因素广泛征求意见，系统论证将槟榔划为特殊管控品类的可行性；待调研论证充分、立法条件成熟后，依法依规启动立项申报。“同时依托疾控体系，加强对槟榔消费行为和健康危害的监测评估，为政策制定提供数据支持。”
张永建向新京报记者分析，因为槟榔具有在特定区域长期食用的历史特殊性，同时，由于其与健康风险，特别是某些癌症的关联性，从食品监管移除后，目前国家尚未制定相应的管理标准。广东省市场监管局明确要系统论证将槟榔划为特殊管控品类的可行性，更多的可能是出于有利于产业规范化发展的考量。
事实上，“特殊管控”可能走向何方，此前就有过探索。2022年8月19日，农业农村部经商财政部、国家卫健委、市场监管总局、国家药监局后回复毛万春等19名全国政协委员的提案中称，下一步，国家有关部门将支持海南省利用自由贸易港立法权和地方立法权，发挥自贸港先行先试作用，借鉴烟草监管经验，从“特色产品”“嗜好品”管理角度，加快推进槟榔产业健康发展的地方立法工作。
2024年3月，湖南省市场监管局在回复伍浩等人大代表提出的《关于湖南省与海南省建立联席制度推进槟榔产业发展的建议》中称，当前社会对通过地方立法确定槟榔“地方特色产品”“嗜好品”定位存在诸多争议，且当前湘琼两省尚未签署协同立法框架协议，建议密切关注海南省推进槟榔产业健康发展的地方立法工作，会同相关部门就槟榔立法的必要性、可行性和立法能否解决槟榔产业现实问题做好调研论证，进行风险评估，认为确有必要立法且条件成熟时向省政府申报年度立法计划。
中国热带农业科学院科技信息研究所陈诗高曾发布论文，提出借鉴烟草管理经验减少槟榔消费。文章指出，应建立国家槟榔控制计划，禁止向未成年人销售槟榔等。
对于特殊管控的提议，上述槟榔企业表示，由于缺乏统一的国家监管制度，不同地区执法尺度不一，同样的经营行为可能面临不同监管要求，企业合规成本较高，对于将槟榔纳入特殊管控品类持开放态度，“只要能够依法明确产品定位、统一监管规则，企业将积极配合落实”。
张永建认为，对于槟榔的管控，管理部门确实需要给出更明确的说法和相关的管理办法。他建议，进一步进行风险评估，确定科学界和管理部门普遍认可的评价方法，运用多种模型和科学手段对槟榔的健康影响进行系统评估，为产品分类和监管方式提供直接指引。管理部门应结合评估结果以及产业发展、消费者需求等多重因素进行综合考量，确保管理决策有科学依据。“目前对槟榔具体管控方式仍有待于更广泛的共识，槟榔的监管确实存在复杂性，因为它在一些地方有长期食用历史。在健康方面，槟榔具有成瘾性和明确的疾病关联性，因此，问题的解决需要相关部门的联动”。
新京报记者 刘欢
编辑 李严
校对 穆祥桐
