“十五五”开局之年，房地产市场的土地供应逻辑正在发生转变。


近日，自然资源部、国家林业和草原局联合发布的一份《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号，下称“38号文”），其中一条“新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发”的表述，引发了市场的广泛关注甚至误读。这究竟是“停止供地”的信号，还是土地市场逻辑重塑的开端？


想拿新增供地，先啃下存量“硬骨头”


对于市场的过度反应，上海易居房地产研究院副院长严跃进明确表示，误读是因为将“新增建设用地”与“房地产开发用地”的概念混淆。所谓“新增建设用地”，是指通过农转用审批，将耕地、林地等农用地转为建设用地的增量，其指标历来是稀缺资源，长期用于保障国家重点建设项目和基础设施的用地需求。


而房地产开发用地绝大多数来源于存量建设用地——如旧城改造、低效用地再开发，以及规划确定的城镇建设用地范围内通过招拍挂出让的土地。这些土地本身已是建设用地，不属于新增建设用地范畴。即便现在存在通过新增建设用地（农转非）来实现供地，其比例也极小。


广东省城乡规划院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉表示，目前，各地70%左右的供地在中心城区，利用地段、配套打造“好房子”。对很多地方来说，用新增建设用地搞地产开发的粗放时代已经过去，38号文相当于堵住了“摊大饼”的退路。


对此，中指研究院分析认为，38号文虽然对房地产用地施加了刚性约束，但“原则上”三字也留有一定的政策回旋余地。此举是引导资源向产业、民生等方向倾斜，整体与当前房地产“控增量、去库存、优供给”的思路一致，有利于改善房地产供求关系。


严跃进进一步指出，类似规定并非首次提出，此次重申是因为当前土地供应总量普遍下降，市场重心转向盘活存量。在此背景下，新增建设用地指标更需聚焦国家战略，防止“浑水摸鱼”。过去的确存在以民生或基础设施名义申请新增建设用地，实际却用于建设度假村、商业街区等经营性项目的现象。


值得关注的是，为统筹存量和增量建设用地、促进内涵式发展，38号文明确提出，对实现国土空间规划“一张图”联网的省份，实施建设用地总量管控。同时确立了“增存挂钩”机制：年度新增城乡建设用地，原则上不得超过盘活存量土地的面积。


中指研究院分析认为，地方政府想要获得更多的新增用地指标，必须先解决好手里闲置、低效和批而未供的土地。这是用“增量”倒逼“存量”盘活，既防止城市无序扩张，也推动城市发展从“依赖新增土地”向“盘活存量空间”转型。


根据中指研究院统计，截至2026年2月末，全国28个省市已公示的拟使用专项债收购闲置存量土地的总金额超7700亿元，专项债实际发行超3350亿元，占比约43%。随着资金逐步落地，存量土地盘活有望进一步提速。


土地供应“缩量提质”，存量盘活成房企主战场


“未来房地产开发用地将更多依赖存量盘活、城市更新等路径获取资源。因此，企业应加大城市更新、旧改、低效用地再开发布局，积极探索存量盘活模式。”中指研究院如此预判。


值得注意的是，38号文也为城市更新打开了“一扇窗”，明确通过简化流程为存量开发提速。尤其针对城中村改造中常见的“边角地、夹心地、插花地”，文件规定，这类零星土地（面积原则上不超过项目总面积的10%），若用于保障性住房、公用设施营业网点等民生用途，可办理新增用地审批和供应。这为盘活城市零星土地资源提供了路径。


回到当下的房地产供地市场，重点城市土拍节奏整体趋缓，但优质地块的关注度依旧高涨。“宁可少拿地，也要拿好地”已成为多数房企的共识，对核心城市优质地块的争夺已进入“白热化”阶段。


比如，广州马场地块历经243轮竞价，以236.04亿元、26.6%溢价率成交，创下广州住宅楼面地价新高——这同样是一个典型的存量土地盘活案例。马场地块1992年作为经营性赛马场赛事用地，在停止运营后，逐渐转为汽车、家居、餐饮等经营场所，低效的土地利用与广州CBD核心区的发展定位严重脱节。于是，广州开始推进存量土地盘活，将权属复杂、现状混乱的马场地块转化为权属清晰的净地，为此付出的货币补偿款约达100亿元。受优质地块出让的影响，中指研究院统计，2月全国300城住宅用地平均溢价率为11%，显著上升。



“房地产开发领域并非‘无地可供’，而是供地逻辑变了。”严跃进总结道，“缩量提质”是关键词。在总量继续收窄的同时，各地自然资源部门将更注重推出区位优越、配套成熟、限制条件少的优质地块，以稳定市场预期。以上海、杭州、广州等热点城市为例，近期仍保持一定频率的宅地供应，且地块容积率、建筑密度等约束有所放宽，清晰地反映出“少而精”的供地策略。


在严跃进看来，土地缩量提质、盘活存量等方面的变化，对房地产开发领域的土地供应规模和结构将产生明显影响。


总而言之，38号文给房地产市场带来的不是“断供”，而是“精耕细作”的号角。对于房企而言，聚焦城市更新与低效用地再开发，已成为决定其未来发展空间的关键赛道。


新京报贝壳财经记者 袁秀丽

编辑 杨娟娟

校对 穆祥桐