8月25日，中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（“《意见》”）对外发布，这是我国碳市场领域第一份中央文件。


《意见》明确提出全国碳市场发展的“时间表”和“路线图”：从强制碳市场来看，到2027年，要在现有覆盖发电、钢铁、水泥、铝冶炼行业的基础上，逐步覆盖工业领域主要排放行业。从自愿碳市场来看，要在目前已覆盖可再生能源、甲烷减排、能效提升和林业碳汇等领域的基础上，进一步扩展至生物质利用、固废处理等领域，到2027年，实现对重点领域的全覆盖；到2030年，要建成诚信透明、方法统一、参与广泛、与国际接轨的自愿碳市场。


明确全国碳市场中长期发展的“路线图”


目前，我国已建立重点排放单位履行强制减排责任的全国碳排放权交易市场（强制碳市场），和激励社会自主减排的全国温室气体自愿减排交易市场（自愿碳市场）。两个市场相互衔接，共同构成全国碳市场体系。全国碳市场建设实现了稳起步、稳运行，制度体系日趋完善，市场活力稳步提升，数据质量全面改善，推动全社会低成本减排的市场功能逐步显现。


今年3月，强制碳市场首次扩围，纳入钢铁、水泥、铝冶炼行业，覆盖全国二氧化碳排放总量占比60%以上。2023年以来，生态环境部会同有关部门先后出台造林碳汇、海上风电等6个方法学，自愿碳市场支持领域逐步扩大。截至今年8月22日，强制碳市场配额累计成交量超6.8亿吨，成交额达474.1亿元。自愿碳市场累计成交核证自愿减排量249万吨，成交额达2.1亿元。


2025年政府工作报告提出，“扩大全国碳排放权交易市场行业覆盖范围”，《意见》也对全国碳市场建设作出全面部署，提出扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围。根据行业发展状况、降碳减污贡献、数据质量基础、碳排放特征等，有序扩大覆盖行业范围和温室气体种类。


据生态环境部相关负责人介绍，要充分发挥市场功能，纵深推进全国碳排放权交易市场建设。根据行业发展状况、降碳减污贡献、数据质量基础、碳排放特征等，有序扩大覆盖行业范围和温室气体种类。建立预期明确、公开透明的碳排放配额管理制度，明确市场中长期碳排放配额控制目标，逐步由强度控制转向总量控制，稳妥推行免费和有偿相结合的碳排放配额分配方式，建立配额储备和市场调节机制。


彰显我国参与引领全球气候治理决心


《意见》提出，要深化国际交流与合作。积极参与应对气候变化《巴黎协定》相关碳市场机制规则制定，推动全球绿色低碳公正转型。


国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副研究员王海芹与国务院发展研究中心资源与环境政策研究所气候政策研究室副主任熊小平撰文指出，完善全国碳市场是展现我国参与引领全球气候治理决心的重要举措。碳市场是全球积极应对气候变化、努力推动温室气体减排的重大标志性政策。《京都议定书》和《巴黎协定》下的碳市场发展成为各国开展减排国际合作的重要机制。当前全球地缘政治形势复杂，美国政府退出《巴黎协定》、推动化石能源加快发展，坚持多边主义共同应对气候变化面临挑战。在此形势下，完善全国碳市场成为展示我国绿色低碳发展战略定力、参与引领全球气候治理决心的重要体现。


“将碳市场作为我国与发展中国家的重点合作领域无疑将为双方的合作增添一抹绿色和亮色。”清华大学能源环境经济研究所副所长段茂盛认为，我国从参与《京都议定书》下的清洁发展机制开始，到国内试点和全国碳市场的设计、建设和运行，已经积累了碳排放权交易和自愿减排市场两方面的丰富经验。很多发展中国家正在积极探索利用碳市场这一市场手段实现自身的碳减排目标，但急需相应的能力建设和可以参考的经验。


段茂盛表示，相比发达国家，我国与大多数发展中国家在碳减排方面面临的宏观环境和挑战更加相似，都需要大力协调经济发展和碳减排的关系，在实施碳市场这一市场机制的初期都面临能力和意识不足的问题，因此，相比发达国家在碳市场设计和实施方面的经验，我国的经验对其他发展中国家在近中期更有实际参考价值，我国也非常有意愿和能力向有需要的其他发展中国家提供帮助。


金融赋能


着力提升碳市场活力一直都是市场关注重点，《意见》也从丰富交易产品、拓展交易主体等多个维度作出部署。


在丰富交易产品方面，《意见》提出，稳慎推进金融机构探索开发与碳排放权和核证自愿减排量相关的绿色金融产品和服务，加大对温室气体减排的支持力度。建立完善碳质押、碳回购等政策制度，规范开展与碳排放权相关的金融活动，拓展企业碳资产管理渠道。


围绕扩展交易主体，《意见》提出，支持银行等金融机构规范开展碳质押融资业务，稳妥推进符合要求的金融机构在依法合规、风险可控的前提下参与全国碳市场交易，适时引入其他非履约主体。全国温室气体自愿减排交易市场逐步引入符合条件的自然人参与交易。


碳排放权登记结算（武汉）有限责任公司党委书记、董事长尹俊认为，国内外碳市场建设经验揭示了储备与调节机制从依赖外部指令向自我优化与动态平衡演进的规律，其本质是一种通过丰富交易产品形成多元价格发现机制、通过拓展主体引入更有效供需信号的内生调节过程。随着市场运行持续深化，配额的资产属性将逐渐凸显，市场流动性水平与交易产品多样性同步提升。可借助金融机构的桥梁作用，充分发挥市场投融资功能、增强对绿色发展的引导作用，利用市场这只看不见的手构筑市场自动调节的内生机制，并为企业和市场参与者提供更多的风险管理工具和投资机会，推动企业绿色转型。


新京报贝壳财经记者 朱玥怡 编辑 陈莉 校对 穆祥桐