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文｜北京大学新结构经济学研究院副院长 王勇
当前我国经济的发展虽然前景良好的整体态势并没有发生根本性的改变，但是毋庸讳言，也面临比较严峻的挑战。一方面，受国际地缘政治因素影响，我国的出口面临来自美国及其盟友的各种政策性遏制从而导致外需不足；一方面，很多产业的产能过大，完全依靠消费内需来化解其总供给难度很大。有不少学者认为，导致中国当下很多产业出现产能过剩问题的根本原因，是地方政府在GDP增速目标的考核下选择短期内大量增加投资，特别是制造业与基础设施的投资，从而不仅导致投资增长率过高，而且导致国内产能过剩问题持续加剧。因此，不少学者主张我们应该弱化甚至放弃对地方政府的GDP增长目标考核，代之以其他考核目标，比如消费增长率，失业率等。今年是“十四五”收官之年，也是研究制定“十五五”规划的关键定锤之年。如何统筹考虑各级政府的工作考核目标，特别是应该如何考虑GDP增长目标，这是一个重大问题，尤其值得深入研究与探讨。
我的观点非常鲜明，那就是给定我国当前的发展阶段国内外经济形势，以及我国的政治经济体制特点，我主张在“十五五”期间政府依然应该设定具有强约束性的GDP增长率指标，并且将其作为地方政府官员的核心KPI之一。
在详细阐述我之所以持有这个观点的主要原因之前，我想很有必要先强调一下为什么我们必须非常重视GDP增长。
为什么我国需要非常重视GDP增长？
首先，我国整体上依然还只是一个中等收入国家，人均GDP在2024年为13313美元，低于世界平均水平（13933美元），在全世界排名是第74位，不足美国的六分之一（85812美元）。在这么低的人均收入水平下，如果我们就开始轻视GDP增长，显然是一种“过早的狂妄”。高质量发展的前提是发展，而发展的最核心指标就是收入的提高。GDP增速过低，就无法实现我国2035年远景目标与第二个百年奋斗目标，更不利于解决我国当前的社会主要矛盾（即“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”）。如果整个GDP蛋糕不再快速做大，那么如何分蛋糕就会成为主要矛盾，将不利于维护社会的稳定与和谐，不利于改革与发展。如今美欧很多国家呈现的日益严重的社会撕裂问题，本质原因是蛋糕分配不均所产生的矛盾，特别是当整体GDP增速缓慢时，会加剧再分配方面的弱势群体的绝望感。其次，GDP增速“踩刹车”容易，“加油门”很难。我国改革开放四十多年以来实现了年均9.2%的GDP增速，这在全世界而言堪称增长奇迹，但让很多国人误以为高增长很容易实现，不珍惜这一局面。事实表明，一旦经济增速缓慢下来，会形成强大惯性，若再想提高并系统维持更高的经济增速是额外困难的。再次，如果我国的GDP增速不够快，盘子不够大，那么就会在应对国际地缘政治挑战与维护国家安全时力不从心。当前，国防安全与经济安全的维护都需要足够的经济实力做根本支撑，而且在外交上如何更好地争取与美国之外的发达国家进行合作，以抵抗来自美国的全方面遏制政策，如何更好地发挥“一带一路”与南南合作的作用，这些都需要以我国自身的经济实力作为基础。如果中国的GDP蛋糕不再足够快地增大，那么我们在世界上的朋友也会越来越少，我们要实现民族复兴的伟业就更加困难。
以上讨论为什么GDP增速以及GDP总量本身很重要。接下来，我将重点阐述为什么从考核手段来说，设立具有强约束力的GDP增长指标对于当前的中国非常重要，不可放弃。
为何应该设立具有强约束性的GDP增长目标以及应采取哪些措施提高GDP？
第一点，也是最重要的一点，具有强约束性的GDP增长目标，有利于在高质量发展的多维目标之间发挥关键的协调作用，避免“合成的谬误”，提高各种政策之间的一致性。党的十八大以来，党中央审时度势，正确做出要尽量摆脱原来的主要依靠高要素投入、高能耗污染的粗放式增长模式，努力转变为能体现出“创新、绿色、协调、开放、共享”这五大新发展理念的高质量发展的模式。但是，如何在体制机制上确保这一转变的顺利过渡调整？我们的市场主体与各级政府也都是在摸着石头过河。
在过去这十多年里，我国的GDP增速呈现趋势性下降的整体态势。这里固然存在多种外部原因，比如2008年国际金融危机之后全世界复苏缓慢的周期性因素，2018年开始美国政府对中国实施的日趋严格的贸易遏制与技术遏制政策，2020年开始的新冠疫情冲击等。但是，我认为，在一定程度上，也存在我们自己政策失误的原因。特别是我们开始不断弱化GDP增长目标的重要性与必要性，并同时强调在环境保护、房地产市场整顿、课外教育培训市场整顿、金融安全、反垄断、共同富裕等多个方面的治理的重要性。虽然这些方面确实都存在一定的问题，都需要进行更好的治理，但是在实际政策执行过程中，有很多地方都在简单粗暴地搞“一条红线”，即只要有一项不达标就被上级训责而失去官位，即使在经济增长或者其他考核方面取得再大的成绩也没有用。尽管这样的从以GDP为主向多维高质量发展目标的转变是无法绕开的必经之路，但是在具体执行过程中采取“里昂惕夫”式的考核方式，导致各部门之间只顾实现本部门的考核目标。比如环保部门只管强化环保，而不管对GDP的负面影响，如果有人以过度伤害GDP为理由提出适当控制环保措施执行的强度与速度，就会被认为是落后的“唯GDP论”观念，不符合新发展理念与高质量发展的要求。这样，每个部门的治理措施力度很大，却没有充分顾及这些治理措施在客观上会导致压低投资内需、压低消费以及增加失业的后果。虽然相关政府部门在执行每种治理措施时都清楚意识到对于当期GDP增长的负面影响，但是由于部门目标考核是更加优先考虑的目标，而GDP增长目标的重要性在不断被弱化，因此不同部门之间在客观上就缺乏政策的有效协调，导致了“合成的谬误”（即从单个政策目标来看，似乎合理的政策行为，在整体上却产生了负面的结果），使得就业率与GDP增速受到很大的负向挑战。另一方面，当这些治理政策合起来严重加剧内需不足的问题时，我们国家又出台很多试图提高总需求的宏观经济政策，造成了扩张性的宏观经济政策的实际效果被产生严重紧缩效果的治理政策所抵消，即出现了政策“不一致”的问题，进而使得GDP增速下调过快，社会就业压力很大，加剧通缩风险。令人高兴的是，2023年12月中央经济工作会议明确指出要“先立后破”，要提高经济政策与非经济政策之间的一致性。此后在多次重大会议与相关文件上都多次强调这些方面，说明党中央国务院充分认识到了GDP增速在多部门目标协同方面的重要性。尤其是，2024年9月26日中央政治局召开会议，为实现全年5%的GDP增长目标紧急制定一系列政策措施，特别是促进消费内需的措施，全力保增长，最终艰难实现了5%的预定目标。
这从反面可以充分说明，只有充分树立GDP增长目标的重要性，才能更好地统筹协调好其他高质量发展目标，有效打破“里昂惕夫”式的考核，在不同部门分别进行各种治理时，每个部门的执行力度与执行时机都能与GDP增长目标之间进行权衡，防止出现“合成的谬误”。
第二点，设立具有强约束性的GDP增长目标，可以防止政府官员在经济增长这一最重要的发展维度上失去足够激励。如前所述，若该指标重要性被弱化，官员们就会更加理性选择被动接受各种“破”，却无激励亦无精力去主动“立”，不再有勇气为发展经济而去锐意改革或奋发有为，而是选择不求有功但求无过，选择“躺平”，或是最多“仰卧起坐”，这种逆向激励会导致改革与发展陷入无序与迷茫状态。正因为大面积出现了官员激励问题，中央后来还专门强调要将官员的“不守纪律故意犯错”与“想积极办好事但是实际效果不佳”这两种情况区分开来，提出要对后者减轻处罚，保护他们的工作积极性。不过，现实执行起来要区分两者并非总是易事，关键还是应该在给官员的正面激励上做好引导，而不能过度依赖负面惩罚的手段。
第三点，如果过度弱化GDP增长目标，会使得企业对市场前景更加信心不足，可能削减生产规模、减少投资，进而导致居民收入减少。收入降低使得居民消费能力下降，消费市场萎缩，内需作为拉动经济增长的重要马车，一旦动力不足，经济发展将受到严重阻碍。最后，会增加失业。企业因经济前景不明、内需不足等因素，为降低成本，往往会采取裁员措施。大量人员失业不仅影响个体生活质量，更会引发一系列社会问题，进一步削弱经济发展的活力与稳定性。综合来看，放弃GDP增速目标会影响社会的经济增长信心，会加剧内需不足的程度，从而对GDP增长将产生极其不利的影响。
第四点，建立合理的且具有强约束力的GDP增速目标，只要同时配合其他相应的制度改革与考核指标，就不会导致“产能过剩”与“消费不足”的问题。具体建议如下：
首先，虽然当前确实普遍存在地方政府为了追求短期内GDP的增长政绩而选择大量投资的行为，但是我国各地政府有效投资的空间是否都已经完全饱和了呢？这需要严谨学术研究才能给出相对准确的回答。我的判断是，依然存在相当大的有效投资的空间，例如战略性新兴产业与未来产业所需配套的基础设施投资，像智能超算中心、数据中心、新能源的储能与利用、发展生物经济所需的基因库、高级别生物实验室等的建设。除了基础设施之外，扩大产业规模、推动绿色转型、从事研发等等都需要投资。即使是传统产业以及与百姓生活直接相关的各类基础设施，在不同发展阶段的地区都有改善性投资的需要。此外，进一步加强服务业的公共基础投资，在人文旅游、自然旅游、体育健身、文化艺术、休闲娱乐、绿色环保、新闻媒体等领域补贴性投资。如果可以通过各种措施引导各地政府因地制宜地增加投资，而不是一窝蜂地在不符合本地比较优势的产业上盲目跟风，就可以在很大程度上缓解“内卷式”竞争带来的过度低效投资问题。
其次，通过GDP增长目标考核倒逼制度改革，重点可针对那些长期有效供给不足的服务业领域，例如与人力资本相关的社会性服务业（教育、医疗、康养）一直因为价格管制、进入管制等各方面限制，从而对高品质的教育与健康的服务需求未得到充分及时的满足。我认为可以适当放宽民营企业准入条件，并且要充分保护民营企业的权益与投资信心，不能搞所有制歧视，更要防止突然性的、运动式的关停治理，要充分发挥出民营企业的活力。包括房地产，其实在不少城市，从小户型升级到改善型住房的需求依然很大，不应该一刀切地全部限购，而是让那些合理需求得到满足。另外，加大服务业的对外开放。建议适当放松欧盟、日韩等国来华做服务业直接投资的限制，一方面可以通过加强同业竞争，倒逼国内相关产业提高效率，另一方面也有利于加强与欧盟、日韩等国之间的经贸关系，为促进我国对这些市场的贸易出口营造更加积极的条件。实践证明，过去一段时间我国单方面对很多发达国家豁免短期旅游签证，这非常积极地促进了外国游客到我国进行旅游消费，而且还在客观上有力地驳斥一些国外媒体对中国的很多误导性歧视性的负面宣传，为恢复中国与之国际经贸交流创造了更加有利的认知基础与舆论环境。在这些政策调整方面，需要中央政府与地方政府之间协同发力，以GDP增长目标为直接抓手，快速推动相关制度改革与市场化进程。
第三，GDP增长目标考核也有利于促使各级政府加快出台各种措施以促进国内消费，因为消费提高也会直接增加GDP。自去年第四季度以来，我国在促进消费内需方面密集出台了非常多的政策，例如消费补贴、“两重一新”、在大城市放宽私人购车限制、整治各种损害消费者权益的政策与做法，等等。这些无论对于促进消费，还是提高人民的获得感都具有积极意义。但是，这方面还有很多进一步完善的政策空间，比如应该对我国的税制结构尽快进行调整，以进一步提高各级政府对于促进消费的激励。目前我国税收主要是从企业与家户征税，即使消费税也是提前从企业那边征收，这就使得政府天然地更加重视企业，而不是消费者。如果将税制结构进行调整，让政府更加直接地从消费者那里征税，那么政府从增加税收的角度，也就更有动力去推动有利于促进消费的各种改革措施。此外，目前我国居民的可支配收入占人均GDP的比重偏低，建议调整税收结构，提高可支配收入与人均GDP的比重。
第四，要加快金融改革以提高GDP。提高消费的最有效的办法还是提高居民的稳定性收入，其中稳定性劳动收入的提高关键是要有足够的就业机会；而资产性收入也有很大的提升空间。我国的居民储蓄率依然较高，可是缺乏好的投资理财机会，而奇葩的中国股市正如奇葩的中国男足，其大盘的发展趋势长期远远落后于中国整体GDP的增长趋势，而且民间风投资本市场发展远远落后，不仅大大遏制创新型企业的创立与发展，而且严重制约我国居民的资本收入的提高。与之前相比，近几年我国独角兽企业数量明显减少，很重要的一个原因就是资本市场管制被过度加强，不利于我国创新型企业的诞生与快速成长。在房地产市场目前的这种状况下，如果中国居民的资产性收入主要是通过银行利息，那是不可能有足够快速增长的。另一方面，由于中国版的纳斯达克缺位，导致不得不依赖地方政府的产业引导基金来进行投资，这不仅效率低下，违背了“股权融资更有利于创新型技术企业发展”这一基本金融学规律，而且让政府过多地直接参与了相对不擅长的市场投资决策，容易导致政府使用投资手段提高GDP的概率，增加更容易产生地方政府之间在招商引资等方面的内卷式竞争，是相对低效的产业政策。金融改革必须由中央政府直接推动，让金融更好地为我国的产业升级服务，也为提高百姓的资产性收入回报服务，既有利于提高投资效率，又有利于增加居民收入并提高消费内需。
最后，建议实施更加积极的扩张性货币政策以更好地推动GDP的增长。当前通缩压力巨大，并且经过几年新冠疫情以及行业整顿之后，各级政府财政税收都受到了很大负面影响，很多地区公务员工资都无法正常发放，甚至有些地区提出“保6争8”，即力保能发出6个月的工资，争取能发到8个月的工资。 在这种情况下，货币政策应该发挥更加积极的作用，一边治理通缩，一边提振总需求。当利率进一步下降，储蓄成本上升，会一定程度刺激消费需求，特别是耐用品的需求，也会提高投资需求。此外，建议对于一些特定产业与企业应该适当增加信贷补贴，比如那些被美国无理制裁的中国企业与事业单位，我们应该启动专项政策对其纾困，加倍信贷支持。另外，中央将税收一部分作为转移支付补贴困难家庭，尤其是要补贴教育。
总体来说，应对当前与未来的中国经济增长问题，地方政府的政策工具箱的局限性越来越明显，很多时候需要中央在宏观政策、各种制度改革政策上首先行动，发出明确的保增长保民生促改革的积极信号，同时引导地方政府与市场主体将遏制经济增长的扭曲消除，将增长的短期与长期的潜力尽可能同时更好地释放出来。
用其他目标来替代GDP增长目标是否更加有效？
有学者提出，针对当前情况，可以将消费增长率或消费占GDP比重作为替代GDP增长的考核目标，主要是为了更好地调动官员积极性去推动消费，缓解外需不足的问题。前几年也提出以失业率作为代替GDP增长的考核目标。我们知道任何单维的考核指标都有局限性和副作用，特别是在执行过程中，经常会被简单化一刀切，或是被钻空子规避，或是完全形式主义劳民伤财，毫无功效。如果以消费增长率为政府考核目标，那也要防止可能出现家户消费信贷扩张太快导致居民负债率过高、储蓄率太低，不利于中国的资本积累与长期增长。如果以降低失业率为替代性目标，也要防止地方官员出台相应政策，使得该破产该关停的低效企业维持生产，该解雇的不合格工人企业不敢解雇，反而最后让企业不敢雇佣新的劳动力，使得劳动参与率也随之降低。与消费、就业目标相比，我认为GDP增长目标的综合性更强，更容易准确度量与考察，副作用相对更小，从而更适合作为当前发展阶段下的最主要的考核目标。当然，我们也可以对这些目标都设一个考核权重，做更加全面的考核，还要统筹考虑其他的高质量发展的目标，各自具体比重是多少，应该值得再深入研究一下，但我坚持认为GDP增长的权重应该最高，而且应该设置最低警戒线。
编辑 陈莉 校对 刘军
